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Protection de l’environnement : des paroles aux actes ?

Environnement & qualité - Environnement
12/02/2020
Vers un renforcement de l’efficacité de la réponse pénale ? C’est en tout cas l’objectif de l’article 8 du projet de loi relatif au parquet européen et à la justice pénale spécialisée qui vient d’être déposé au Sénat. Entre la création d’une convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale et celle de pôles régionaux spécialisés, retour sur un texte porteur d’importantes ambitions.
Présenté en Conseil des ministres puis déposé sur le bureau du Sénat le 29 janvier 2020, le projet de loi relatif au parquet européen et à la justice pénale spécialisée consacre un article à la justice en matière environnementale (TA Sénat, n° 283, 2019-2020, art. 8).
 
Ce texte part de plusieurs constats, clairement expliqués dans le rapport de l’inspection générale de la justice (IGJ) rendu public le 15 octobre 2019 (Inspection générale de la justice, Une justice pour l'environnement, 15 oct. 2019) :
 
  • une judiciarisation trop faible des dommages environnementaux :
    • la « réparation du préjudice écologique sur le plan civil ne donne pas satisfaction » ;
    • le bilan est aussi « décevant pour l’action de groupe, monopole des associations qui n’ont pas investi cette voie procédurale » ;
    • les contentieux civils de l’environnement, au fond ou en référé, « constituent au mieux, 0,5 % de l’ensemble des contentieux civils ».  
  • une coordination des services de police administrative et judiciaire insuffisante.
 
Dans ce rapport d’une centaine de pages, l’IGJ dénonçait « un contentieux environnemental délaissé qui le rend invisible », comme la dispersion des modes de traitement des enjeux écologiques. Elle formulait également vingt et une recommandations (parmi lesquelles, la création d’un référé judiciaire spécial en matière environnementale, la diffusion de circulaires, la création d’un délit général d’atteinte grave /de mise en péril grave à l’environnement ou, encore, la création d’une convention judiciaire écologique).
 
Le projet de loi Parquet européen et justice pénale spécialisée prévoit, pour sa part, deux types de mesures :
  • la création d’une convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) en matière environnementale ;
  • la création de pôles régionaux spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement.
 
 
Le point sur les dernières réformes
– l’ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du Code de l'environnement ;
– la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages qui a notamment introduit la notion de préjudice écologique au sein du Code civil ;
– la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 qui a renforcé les dispositions répressives en matière d'environnement.
 
 
 
Une CJIP ad hoc pour les dommages environnementaux
En pratique, à l’heure actuelle, « Si la transaction pénale en matière environnementale prévue à l'article L. 173-12 du Code de l'environnement permet d'aboutir à un traitement efficace des infractions de faible gravité, c'est-à-dire des délits punis de moins de deux ans d'emprisonnement, les mécanismes existants ne permettent pas de sanctionner les personnes morales de manière efficace lorsqu'elles commettent des atteintes graves à l'environnement » (TA Sénat, n° 283, 2019-2020, étude d’impact).
 
Autres points importants, la durée des contentieux et le montant trop faible des sanctions : « la technicité et la complexité du droit de l'environnement a pour effet d'allonger considérablement la durée des procédures, qu'il s'agisse des enquêtes ou des instructions, retardant d'autant la réparation des dommages. La durée des procédures a un impact direct sur les sanctions prononcées, qui n'apparaissent pas toujours dissuasives et à la hauteur des enjeux environnementaux » (TA Sénat, n° 283, 2019-2020, étude d’impact).
 
Le Conseil d’État saisit pour avis a donc estimé « approprié le renforcement des procédures alternatives aux poursuites – procédures qui contribuent largement à un taux de réponse pénale élevé aux infractions au Code de l’environnement (…) lorsque les dommages, par nature plus importants, sont causés par des entreprises » (Conseil d’État, 23 janv. 2020, avis n° 399314).

Un dispositif qui complète utilement pour la Haute juridiction administrative le cadre actuel, à savoir :
  • la transaction pénale sous le contrôle du procureur, de l’article 173-12 du Code de l’environnement ;
  • la composition pénale de l’article 41-2 du Code de procédure pénale rendue applicable aux personnes morales par l’article 41-3-1 A. 
 
 
Focus sur les condamnations pénales pour infractions liées à l’environnement
– personnes physiques : 1 993, en 2018 ;
– personnes morales : 139, en 2017.
Sachant que les quantum prononcés par les juridictions pénales sont assez faibles, précise l’étude d’impact, alors que les peines d'amende prononcées par les juridictions du littoral spécialisées en matière de pollution des eaux maritimes par rejets des navires (JULIS) sont particulièrement élevées et sans commune mesure.
TA Sénat, n° 283, 2019-2020, étude d’impact 
 
 
La CJIP que le projet de loi propose de créer (CPP, art. 41-1-3, projet) reprend les grands principes des CJIP en matière de corruption et de fraude fiscale, tout en adaptant ses modalités aux spécificités de la matière environnementale.
 
L’un des principaux objectifs de ce nouveau type de CJIP est d’assurer la réparation des préjudices écologiques causés, en nature ou par compensation, particularité différentiante par rapport aux autres mesures alternatives aux poursuites.
 
Concrètement, que prévoit ce texte ? Il a pour finalité d’imposer à l’auteur des faits une ou plusieurs des obligations suivantes :
  • verser une amende d'intérêt public au Trésor public, dont le montant devra être fixé de manière proportionnée aux avantages tirés des manquements constatés (dans la limite de 30 % du chiffre d'affaires moyen annuel calculé sur les trois derniers chiffres d'affaires annuels connus à la date du constat de ces manquements) ;
  • régulariser sa situation au regard de la loi ou des règlements dans le cadre d'un programme de mise en conformité d'une durée maximale de trois ans et sous le contrôle des services compétents du ministère chargé de l'environnement ;
  • assurer, dans un délai maximal de trois ans et sous le contrôle des mêmes services, la réparation du préjudice écologique résultant des infractions commises ;
  • lorsqu'il existe une victime, et qu'elle est identifiée, et sauf si la personne morale mise en cause justifie de la réparation de son préjudice, la convention prévoit également le montant et les modalités de la réparation des dommages causés à cette victime par l'infraction dans un délai qui ne peut être supérieur à un an.


Autres précisions :
  • la CJIP doit être validée par le président du tribunal judiciaire/tout juge qu'il aura désigné à cette fin, à l'issue d'une audience publique ;
  • la décision de validation fait l'objet d'une mesure d'affichage ou de diffusion et l'ordonnance de validation, le montant de l'amende d'intérêt public et la convention sont publiés, accompagnés d'un communiqué du procureur, sur les sites internet des ministères de la Justice et de l'Environnement à l'instar des CJIP en matière de fraude fiscale et de corruption mises en ligne sur le site de l'Agence française anticorruption ainsi que sur celui de la commune sur le territoire de laquelle l'infraction a été commise ;
  • la prescription de l'action publique est suspendue pendant l'exécution des obligations de la convention ;
  • l'exécution des obligations prévues par la convention éteint l'action publique ; mais les personnes ayant subi un préjudice du fait des manquements constatés (à l’exclusion de l'État), peuvent poursuivre la réparation de leur préjudice devant une juridiction civile ;
  • en cas de mauvaise exécution de la convention, le procureur de la République pourra notifier l'interruption de la mesure et devra mettre en mouvement l'action publique. 
Côté champ d'application, précisons que cette CJIP est :
  • réservée aux personnes morales, publiques comme privées, lorsque cette personne morale est mise en cause pour un ou plusieurs délits prévus par le Code de l'environnement, ainsi que pour des infractions connexes (à l'exception des crimes et délits portant atteinte aux personnes) ;
  • possible tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement.

 
Vers une spécialisation des juridictions au niveau de la cour d’appel
La nouvelle organisation prévue s’appuie sur la création de pôle régionaux. L’étude d’impact relève en effet que « malgré la désignation au sein de tous les parquets et parquets généraux de référents environnement comme interlocuteurs locaux des administrations spécialisées conformément aux circulaires des 23 mai 2005 et 21 avril 2015, la spécialisation des juridictions en matière environnementale s'avère insuffisante ». Avec pour conséquence directe, une mauvaise coordination avec les administrations en charge de la police de l'environnement et une réponse pénale jugée peu adaptée aux enjeux environnementaux.
 
Le projet de loi prévoit donc la création d’un tribunal judiciaire au sein de chaque cour d'appel chargé du contentieux relevant du Code de l'environnement. Une spécialisation qui permettra, notamment, une meilleure identification par l'ensemble des acteurs chargés de la lutte contre les atteintes à l'environnement.
 
Les magistrats exerçant au sein de ces pôles seront précisément formés aux problématiques environnementales, afin d’être « à même d'apprécier la complexité des faits dans les affaires relevant de leur compétence, notamment en ce qui concerne l'importance du préjudice écologique et la détermination du lien de causalité ».
 
Ces tribunaux exerceront une compétence concurrente à celle qui résulte de l'application des articles 43, 52, 382, 706-2 et 706-42 du Code de procédure pénale pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement des délits prévus par le Code de l'environnement et des infractions connexes et ce, à l'exclusion de ceux relevant du contentieux propre aux juridictions du littoral spécialisées (JULIS) et aux juridictions interrégionales spécialisées (JIRS).
 
Ce qui fait que, a contrario, les juridictions locales auront vocation à traiter les contentieux de proximité ne présentant pas de critère de gravité ou de complexité.
 
Ce texte doit maintenant être discuté au Sénat, en commission puis en séance publique les 26 et, éventuellement, 27 février et 3 mars 2020. Un texte examiné en procédure accélérée.
 
 
Source : Actualités du droit